Il est unanimement reconnu que ces réformes sont nécessaires. Cependant, des divergences profondes constituent un obstacle majeur à la mise en œuvre de réformes sur les questions essentielles. Dans ce contexte, il nous est permis aussi de faire des propositions susceptibles d’inspirer la communauté internationale tout entière.
Toute l’humanité semble convaincue de la nécessité de ces réformes en raison des maux qui minent l’organisation.
Les enjeux des réformes à l’ONU sont essentiellement : la disponibilité de fonds suffisants pour financer les activités de l’Organisation ; le respect par tous, y compris les superpuissances, de leurs engagements internationaux, c’est-à-dire du Droit international ; l’adaptation des textes relatifs aux organes, 60 ans après, pour tenir compte du nouveau contexte géopolitique ; comment rendre plus efficace les opérations de maintien de la paix ? Comment améliorer les rapports de la société civile, notamment les organisations non gouvernementales, avec l’ONU ? Etc.
Il se pose un problème de financement des activités de l’ONU. Celle-ci vivant principalement des contributions obligatoires ou volontaires des Etats-membres, les difficultés de libération desdites contributions ne peuvent qu’affecter gravement l’Organisation. En effet, à la date du 31 décembre 2002, seuls 23 pays (dont la France et la Suisse) sur 191 étaient à jour de leurs contributions. Les arriérés, à la date du 30 juin 2003, étaient de 1 063 188 332 dollars US, au titre du budget ordinaire, 146 460 914 au titre des Tribunaux pénaux du Rwanda et de l’ex-Yougoslavie. A la date du 31 décembre 2003, les arriérés étaient de 2,21 milliards de dollars, soit environ 1326 milliards de francs CFA, au titre des opérations de maintien de la paix, et au 30 août 2000, ils s’élevaient à environ 1.77 milliards de dollars US[1]. A la date du 31 mai 2005, le montant des quotes-parts non acquittées au compte spécial de l’ONUCI s’élevait à 95,8 millions de dollars, soit environ 47, 9 milliards de francs CFA.
Le problème du respect du droit international s’est posé avec acuité lorsque les Etats-Unis et la Grande-Bretagne ont attaqué l’Irak, sans l’aval des Nations Unies, en se fondant sur une conception subjective de la légitime défense qui est « l’utilisation de la force de manière préemptive » ou à titre préventif, pour faire face à une menace. Face à cette violation du droit international, Monsieur KOFI Annan a réagi de la manière suivante à la 58e session de l’Assemblée Générale (communiqué de presse SG/SM/8891): « Ce qui m’inquiète c’est que, si cette logique était adoptée, elle pourrait créer des précédents conduisant à la multiplication de l’usage unilatéral de la force, avec ou sans justification crédible. »
Plusieurs Etats membres réclament des réformes concernant les organes principaux des Nations Unies.
S’agissant des rapports de l’ONU avec les ONG, ils sont caractérisés par le manque d’ouverture de la première à celles-ci. Il résulte de cette situation que l’ONU est méconnue de la société civile.
Concernant le contenu à donner à ces réformes, l’accord entre les Etats membres des Nations Unies est difficile à réaliser. En effet, bien que l’idée de réforme à l’ONU (en particulier, celle concernant les organes principaux comme le Conseil de Sécurité) circule depuis plus de dix ans, elle a toujours été confrontée aux divergences de point de vue sur les détails. Cependant, la détermination du Secrétaire Général des Nations Unies et de certains Etats, a rendu la question d’une actualité brûlante. Ainsi, dans un discours prononcé le 23 septembre 2003, à la séance d’ouverture du débat général à l’Assemblée (communiqué de presse SG/SM/8891), Monsieur KOFI Annan a annoncé la création d’un groupe de haut niveau d’éminentes personnalités dont les réflexions devraient déboucher sur des recommandations relatives aux « moyens de renforcer l’Organisation des Nations Unies, par la réforme de ses institutions et procédures. » Ces recommandations devraient être examinées par l’Assemblée Générale à ses sessions suivantes.
Tenant compte de ces recommandations, plusieurs Etats ont adopté diverses positions. L’accord de principe semble acquis au niveau de la communauté internationale qu’il faut élargir le Conseil de Sécurité, par exemple au Japon, à l’Allemagne et à quelques grands pays d’Afrique, d’Asie et d’Amérique, pour une meilleure représentativité.
Toujours concernant le Conseil de Sécurité, les positions des Etats concernant le maintien ou non du droit de veto accordé aux membres permanents, sont divergentes. Certains, comme le Japon, l’Allemagne ou de grands pays du Tiers Monde ont aussi réclamé, par le passé, ce droit, ou à défaut, sa suppression[2].
En mai 2005, l'Allemagne, le Brésil, l'Inde et le Japon, se sont regroupés au sein d'un G4 pour défendre l'idée d'un Conseil de Sécurité élargi à 25 membres, comprenant six sièges permanents supplémentaires, dont 4 pour eux-mêmes et deux autres attribués au continent africain. Et, après avoir, dans un premier temps, réclamé les mêmes responsabilités et les mêmes obligations (y compris le droit de veto) que celles des cinq membres permanents actuels, ils se sont finalement résignés à y renoncer, pour les quinze ans à venir.
Quant aux Etats africains, ils ont exigé que leurs futurs représentants permanents puissent disposer, eux aussi, du droit de veto, mais ils ont été incapables de surmonter leurs divergences sur le nom de leurs deux candidats à un siège permanent au Conseil de Sécurité, convoité par l’Afrique du Sud, l'Egypte, le Nigeria, voire le Sénégal ou encore le Gabon.
Selon un article de Mounia Daoudi publié le 8 septembre 2005 par Radio France International, il existe actuellement cinq propositions officielles concernant la forme que doit revêtir le Conseil de Sécurité des Nations Unies : deux (2) propositions de l’ONU ; une (1) du G4 ; une (1) de l’Union Africaine ; une des Etats-Unis ; une (1)
du Groupe Uni pour le consensus[3].
Faute de consensus, c’est le statu quo qui a été maintenu.
Tirant les conséquences de l’échec de la réforme du Conseil de Sécurité, le Japon qui finance le budget de l’ONU à près de 20%, a fait état de la nécessité de revoir à la baisse, sa contribution au budget des Nations Unies. Le 17 octobre 2005, au siège des Nations Unies, le Représentant du Japon s'est interrogé sur le fait de savoir « s'il était équitable qu'un pays ait à assumer à lui seul l'équivalent des contributions de quatre des cinq membres permanents du Conseil de Sécurité, alors que le statut de membre permanent lui était refusé ».
Par ailleurs, les Etats-Unis, ont menacé de bloquer le vote du budget biennal 2006-2007 des Nations Unies si certaines réformes structurelles n’étaient pas opérées au sein de l’Organisation.
Concernant l’Assemblée Générale, le souhait est formulé de le voir revitalisé ou renforcé. La Suisse[4] souhaite par exemple la réduction du nombre de points à traiter, la limitation de la longueur des textes et la réduction des résolutions qui se recoupent.
Le Conseil économique et social est aussi concerné par la réforme. Le rôle du Conseil économique et social – et le rôle de l’Organisation des Nations Unies dans son ensemble pour ce qui est des affaires économiques et sociales, y compris dans ses relations avec les institutions de Bretton Woods – doit être repensé et revitalisé, selon KOFI Annan.
Même le rôle du Conseil de tutelle devrait être révisé compte tenu des nouveaux types de responsabilités confiées à l’Organisation ces dernières années, toujours selon le Secrétaire Général des Nations Unies[5].
S’agissant des rapports de l’ONU avec la société civile, le patron de l’Organisation a décidé de mettre sur pied un comité d’experts indépendants pour faire des propositions de réforme.
Ces réformes ont déjà touché le Secrétariat depuis l’élection de Monsieur KOFI Annan et sont appelées à être amplifiées. Elles avaient déjà touché les opérations de maintien de la paix depuis la réunion de septembre 2000 des Chefs d’Etat et de Gouvernement des quinze pays membres du Conseil de Sécurité, autour d’un rapport[6] d’experts recommandant des réformes d'envergure pour améliorer les capacités de maintien de la paix de l'ONU.
Ce vaste mouvement de réformes a-t-il des chances d’aboutir ? Même si elles étaient toutes adoptées par les Nations Unies, ces réformes permettront-elles de relever le défi majeur qui est le renforcement de l’Organisation ?
Le renforcement de l’ONU est pratiquement impossible si les besoins de financement de l’Organisation ne sont pas satisfaits et si l’autorité du Conseil de Sécurité n’est pas renforcée.
Comment permettre à l’organisation de disposer de ressources suffisantes ? Comment renforcer l’autorité du Conseil de Sécurité ?
Comment sanctionner les grandes puissances et surtout les Etats membres du Conseil de Sécurité qui ne respectent pas leurs engagements vis-à-vis de l’Organisation ?
Si les réformes, concernant les autres organes des Nations Unies, ont des chances d’obtenir plus facilement l’adhésion des Etats, tel ne semble pas le cas, s’agissant du Conseil de Sécurité, sans doute en raison des compétences et pouvoirs exorbitants qui sont les siens.
Renforcer l’autorité du Conseil de Sécurité suppose qu’il soit tenu compte des rapports de force au sein des Nations Unies.
Mais l’élargissement du Conseil de Sécurité contribuera-t-il au renforcement de son autorité ? Evidemment non. Comme l’a indiqué le Secrétaire Général des Nations Unies, dans son discours précité, « dénoncer l'unilatéralisme ne suffit pas si on ne répond pas clairement aux préoccupations qui font que certains se sentent vulnérables, ce qui les amène à prendre des actions unilatérales. » « Le Conseil doit se demander comment il réagira face à la possibilité que des États fassent usage de la force, de manière préemptive, pour répondre à des menaces perçues », a ajouté Monsieur Annan.
C’est pour répondre à cette préoccupation et à bien d’autres que nous nous permettons de faire des propositions très simples, puisque celles des experts commis par le Secrétaire Général des Nations Unies ne semblent pas avoir prospéré.
NOS SUGGESTIONS CONCERNANT LA REFORME DU CONSEIL DE SECURITE
Elargir le cercle des membres permanents du Conseil, quoique souhaitable, ne suffira pas à renforcer l’autorité de cet organe.
Il faudrait, en outre, réglementer l’utilisation du droit de veto. Selon le Président suisse, Monsieur Pascal COUCHEPIN, « le droit de veto est un privilège qui implique des responsabilités particulières. Il ne devrait être utilisé qu’à titre exceptionnel. »
Nous pensons donc que pour qu’un Etat membre permanent du Conseil de Sécurité soit habilité à utiliser son droit de veto, il faudrait qu’il soit à jour de toutes ses contributions à l’égard de l’Organisation. L’utilisation de ce droit devrait, en outre, donner lieu au paiement préalable d’une somme dont le montant serait, par exemple, un certain pourcentage du PNB du pays.
En vue d’éviter qu’un Etat membre permanent du Conseil de Sécurité n’utilise la force de manière unilatérale (par exemple, malgré un vote négatif du Conseil) il faudrait prévoir, pour ces Etats, la possibilité d’utiliser un autre type de veto (veto affirmatif) qui permettrait d’annuler le vote négatif d’un autre membre permanent. Dans la procédure de vote, il faudrait prévoir deux collèges : celui des membres permanents et celui des membres non permanents du Conseil de Sécurité. Le vote pourrait se faire à plusieurs tours lorsqu’un Etat utilise son droit de veto classique (vote négatif). Le premier tour concernerait tous les membres du Conseil. A partir du deuxième tour, qui concernerait seulement les membres permanents du Conseil de Sécurité, les Etats pourraient utiliser le « veto affirmatif » pour annuler le veto classique. Dans ce cas, les règles de majorité seraient appliquées pour décompter les votes des membres permanents du Conseil et c’est la position majoritaire qui l’emporterait. Lorsque plusieurs membres permanents utilisent leur droit de veto (affirmatif ou classique), si les veto classiques (vote négatif) l’emportent, alors la résolution à voter ne passera pas devant le collège des membres non permanents et elle serait réputée rejetée. Mais si le nombre de « veto affirmatifs » l’emporte, ou est égal au nombre de veto classiques, alors les membres non permanents pourraient voter. A l’issue du vote des membres non permanents du Conseil de Sécurité, les résultats des deux consultations seraient combinés et c’est la position majoritaire qui l’emporterait sans qu’il soit tenu compte de la qualité de membre permanent ou non.
Le «veto affirmatif » serait soumis aux mêmes règles d’utilisation que le veto classique, du point de vue financier, et ferait l’objet d’une déclaration solennelle de l’Etat utilisateur, pour le distinguer du vote positif ordinaire.
Faut-il supprimer le droit de veto dont disposent les membres permanents du Conseil de Sécurité ? Nous pensons que non. En effet, le droit de veto permet d’empêcher les Etats membres les plus puissants du Conseil de Sécurité de faire facilement voter toutes les résolutions qu’ils veulent en influençant les petits pays membres du Conseil.
Un Conseil de Sécurité avec des règles de procédure de vote quelque peu assouplies serait plus crédible pour les raisons suivantes : 1) un pays qui, avant d’utiliser son droit de veto doit se mettre à jour de ses contributions et payer « un droit», n’utiliserait certainement pas ce veto à la légère ; 2)les risques d’utilisation unilatérale de la force devraient diminuer en raison de la souplesse des procédures ; 3) les pays membres permanents du Conseil de Sécurité étant de plus en plus à jour de leurs contributions, en tant que leaders de la planète, ils devraient inspirer plus de respect et amener plus d’Etats membres de l’Organisation à suivre leur bon exemple ; 4) les contributions de la majorité des Etats membres de l’organisation étant acquittées en grande partie, les opérations de maintien de la paix, l’action humanitaire et toutes les autres activités de l’ONU devraient pouvoir être menées avec plus de succès.
La réglementation de l’utilisation du droit de veto doit être faite avant un élargissement éventuel du cercle des Etats membres permanents du Conseil de Sécurité, pour prévenir une paralysie de cet organe.
L’élargissement du cercle des pays membres permanents du Conseil de Sécurité aurait pour avantage d’accroître les ressources de l’Organisation, non seulement par l’accroissement du nombre des potentiels utilisateurs de droit de veto, mais encore par le paiement de la surcharge liée au statut de membre permanent du Conseil déjà en vigueur à l’ONU. Pour la France cette surcharge serait de l’ordre de 22% par rapport à sa contribution au budget ordinaire[7].
Force est de reconnaître que, tant que notre monde sera constitué par des pays aux niveaux de développement économique, technologique, militaire, etc., contrastés, certains Etats auront toujours une position dominante au point de pouvoir faire tout ce qu’ils veulent, à la différence des autres. En effet, quels moyens la communauté internationale peut-elle, par exemple, utiliser contre les Etats-Unis pour empêcher ce pays d’employer, à l’avenir, la force de manière unilatérale ? Tant que la communauté internationale ne disposera pas de moyens de sanctions efficaces contre tous les Etats, quelle que soit leur puissance économique, technologique ou militaire, il est illusoire d’espérer pouvoir faire disparaître à jamais le spectre de l’utilisation unilatérale de la force, ou plus généralement, du non-respect du droit international public. Dans l’impossibilité de disposer de moyens de sanctions efficaces, seul un niveau de développement presque égal (à tout le moins non contrasté) des pays de la communauté internationale peut rendre sains les rapports des Etats entre eux.
Au regard des rapports léonins qu’entretiennent les grandes puissances avec les Etats du tiers-monde, notamment à travers les institutions comme l’OMC, le FMI, la Banque Mondiale, etc., ces derniers (Etats du tiers-monde) peuvent-ils un jour espérer pouvoir se mesurer aux pays développés ?
[1] Mais alors que les missions ont augmenté, les ressources de l'ONU ont été en diminuant, notamment en raison des arriérés américains qui s'élèvent à plus de 1,8 milliard de dollars dont environ 1,3 milliard dus aux opérations de maintien de la paix (AFP,ONU,New York, 8 septembre 2000 précité)
[2] Source www.rfi.fr date 29/11/2002 article signé Marie JOANNIDIS
[3] Le groupe Uni pour le consensus qui est composé du Pakistan, du Mexique, de l’Italie, de la Corée du Sud, s’oppose à la création de nouveaux sièges permanents du Conseil de Sécurité.
[4] Pays membre de l’ONU depuis septembre 2002, son représentant, en la personne de M. Pascal COUCHEPIN, Président de la Confédération suisse est intervenu le 23 septembre 2003 devant l’Assemblée Générale de l’ONU. Voir le texte du discours sur www.eda.admin.ch
[5] Nous avons vu au chapitre premier de cette étude que depuis 1994 le Conseil de tutelle qui se limite désormais aux membres permanents du Conseil de Sécurité n’a plus de rôle à jouer puisqu’il n’existe plus de territoire sous tutelle des Nations Unies, en vertu de la Charte de l’Organisation. Le cas du Kosovo s’inscrit plutôt dans le cadre d’une opération de maintien de la paix.
[6] Pour lire rapport voir www.un.org/french/peace_operation
[7] Voir Mission Permanente de la France auprès des Nations Unies : www.un.int/france